July 8, 2020 / 10:31 AM / a month ago

АНАЛИЗ-Бюджетное правило РФ: поменять, не меняя

МОСКВА, 8 июля (Рейтер) - Российские власти пытаются обойтись малой кровью при правке бюджета в условиях падения доходов и роста антикризисных трат на фоне пандемии и низких нефтяных цен, допуская смягчение бюджетного правила с помощью временных юридических заплаток.

Символ доллара на электронном табло у светофора в Москве, 10 августа 2018 года. REUTERS/Maxim Shemetov

Многие экономисты призывали власти приостановить действие правила, предупреждая, что жесткая бюджетная политика, особенно на этапе выхода экономики из кризиса, будет иметь серьезные негативные последствия для экономики.

На прошлой неделе правительство и Минфин официально подтвердили намерение отступить от бюджетного правила в 2020–2021 годах в части предельного уровня расходов, планируя вернуться к формированию бюджета на его основе в 2022 году. Для этого будут внесены временные поправки в Бюджетный кодекс.

“Учитывая, что до этого мы 5 лет находились в периоде очень жесткой фискальной политики, это большое изменение, как после голодовки получить большой паёк”, - считает Софья Донец из Ренессанс Капитала.

При этом Минфин настаивает, что основные параметры бюджетного правила - цена отсечения и принцип использования ФНБ - изменены не будут, поэтому прямого нарушения правила нет.

Однако аналитики говорят, что поскольку Минфин начал считать базовые нефтегазовые доходы без учета падения добычи и экспорта нефти из-за сделки ОПЕК+, компенсируя недополученные доходы из Фонда национального благосостояния, фактическая цена отсечения, которая влияет на объем валютных интервенций и соответственно использование или пополнение ФНБ, уже выросла.

“Минфин хочет выйти из ситуации с минимальными потерями. Он очень долго боролся за правило и просто боится, и не безосновательно боится, создать прецедент отступления от него. Что вот сейчас он даст слабинку, и потом на него насядут, начнется бесконтрольное наращивание расходных аппетитов, и это будет очень трудно восстановить снова”, - сказала Александра Суслина из Экономической экспертной группы (ЭЭГ).

ОТСЕЧКА

Бюджетное правило предписывает перечислять в ФНБ дополнительные нефтегазовые доходы при ценах на нефть выше цены отсечения ($42,4 за баррель в 2020 году плюс 2% ежегодно) и тратить эти средства при более низких ценах для замещения выпадающих доходов. Для этого Минфин с помощью ЦБР покупает или продает валюту на рынке.

В настоящее время котировки индикативного для РФ сорта Urals находятся на отметке около $44-45 за баррель, что выше цены отсечения, однако Минфин объявил в понедельник, что продолжит продажи валюты в июле, к которым ЦБ приступил в середине марта на фоне обвала нефтяных цен.

Минфин при расчете нефтегазовых доходов не учитывает падение добычи и экспорта нефти из-за сделки ОПЕК+, компенсируя недополученные доходы из ФНБ, и такой же принцип хочет сохранить в 2021 году для определения предельного уровня расходов, сообщил на прошлой неделе замминистра финансов Владимир Колычев.

По расчетам Донец, при таком подходе фактическая цена отсечения повысилась на $5-7 за баррель, то есть Минфин может прекратить продажу валюты на рынке при цене нефти около $47-49 за баррель. Дмитрий Долгин из ING оценивает фактический уровень отсечения на уровне около $50.

Чем выше объем базовых нефтегазовых поступлений, тем больше будет их отклонение от фактических доходов, соответственно, Минфин либо будет больше продавать, либо меньше покупать валюты в зависимости от цены нефти, отметила Донец.

“Если нефть будет находиться в районе $40, это будут бОльшие продажи. Если она будет в районе $50, как мы ожидаем в базовом прогнозе на 2021 год, будут меньшие покупки, чем могли бы быть при такой нефти, соответственно меньшее пополнение фонда”, - сказала она.

“Если считать май-июнь, когда мы имеем самое дно по добыче, эта гипотетическая цена отсечения, при которой прекратятся продажи, около $50. Если пересчитывать на 2021 год, цена будет ближе к $45”.

С точки зрения валютного курса это будет означать более крепкий рубль, чем мог бы быть при других интервенциях. По оценке Донец, в 2020-2021 годах рубль окажется крепче на 2-3% по сравнению с тем, что было бы, если бы Минфин не делал корректировку на сделку ОПЕК.

Минфин считает, что говорить об изменении цены отсечения “не совсем правильно”.

“Мы различаем эффект ценовой и эффект объемный. Ценовой эффект - это все, что ниже или выше цены отсечения. Объемный эффект - это все, связанное с отклонениями объемов от сделки ОПЕК. Отсечку мы не меняли, а просто не хотим, чтобы экономика подстраивалась к временному снижению объемов добычи (нефти)”, - говорил на прошлой неделе Колычев.

При этом он признавал, что если объемы добычи снижаются, под это “должны подстраиваться и бюджет, и вся экономика”.

СДЕРЖАТЬ АППЕТИТЫ

Способ зафиксировать корректировку на объемы, как предложил Минфин, хорош тем, что он временный и вряд ли перейдет за горизонт более 2 лет, тогда как вариант с изменением формальной цены отсечения был бы более шаткой конструкцией, считает Донец.

К тому же новость о повышении цены отсечения, даже если было бы четко прописано, что это всего на 2 года, вызовет совсем другое отношение иностранных инвесторов к фискальному риску в РФ, отметила она.

Международное рейтинговое агентство Fitch писало в конце июня, что временное смягчение Россией бюджетного правила в части увеличения расходов не повредит прогрессу в улучшении макроэкономической стабильности и снижению зависимости от цен на нефть.

“Если повысить цену отсечения в правиле, она может действовать бесконечное количество лет. Можно прописать, что это временно, но гарантированно начнутся разговоры - а давайте продлим”, - сказала Донец.

“Минфин не хочет напрямую менять цену отсечения, потому что дальше встает логический вопрос - какой уровень устанавливать? - добавляет Тихомиров. - Поскольку Минфин с трудом достиг этих $40 за баррель, он хочет на этом принципе стоять, потому что как только этот принцип начнешь менять, неизвестно, чем закончится. С учетом текущей экономической и социальной ситуации аппетиты на государственные деньги вырастают еще сильнее, чем обычно”.

В существующей реальности, когда цена нефти с большей вероятностью может уйти на $20, чем вернуться на $60-70, надо, скорее, говорить о понижении цены отсечения, чем о ее повышении, считает Донец.

Правительство пытается занять сверхоборонительную позицию перед началом бюджетного процесса, “когда нужно показать, что мы делаем все возможное, а больше денег нет, хотя они могут по факту и быть”, говорит Тихомиров.

К тому же сохраняется множество неопределенностей.

“Никто толком не знает, будет ли вторая волна, где экономика будет находиться осенью - может, она будет чувствовать себя намного лучше, а может, наоборот, все окажется намного хуже. Плюс на повестке геополитика и новая угроза санкций”.

КОНЕЦ ГОЛОДОВКЕ?

Бюджетное правило жестко регламентирует величину расходов, которые не могут превышать объема ненефтегазовых доходов, доходов от нефти и газа при базовой цене нефти, процентных расходов на обслуживание долга (около 1% ВВП). С 2019 года в сумму предельных расходов также включается надбавка на реализацию обещанных Владимиром Путиным нацпроектов в размере 585 миллиардов рублей, или 0,5% ВВП, которые Минфин покрывает за счет заимствований.

Чтобы вписаться в бюджетное правило в условиях обвала нефтяных цен, сокращения добычи нефти и падения доходов из-за снижения экономической активности властям пришлось бы резко сокращать расходы.

Однако принятые антикризисные меры приведут к росту бюджетных трат в текущем году более чем на 3 триллиона рублей - расходы могут превысить 23 триллиона рублей, а дефицит приблизится к 5% ВВП, сообщил Минфин. Бюджетную дыру власти будут оплачивать займами.

Владимир Тихомиров из БКС называет бюджетный дефицит 5% ВВП достаточно умеренным уровнем в сравнении со многими другими странами.

“Тот факт, что при этом практически не тратятся резервы - это вообще выдающийся случай. Поэтому небольшое отклонение от бюджетного правила в плане того, что Минфин больше нефтегазовых доходов будет пускать на расходы, на мой взгляд, не ведет к большой дисбалансировке финансовой системы”.

По оценке Минфина, из ФНБ в 2020 году придется потратить небольшую сумму - порядка 250-300 миллиардов рублей при средней цене нефти около $39 за баррель.

Наталья Орлова из Альфа-банка придерживается более умеренных ожиданий на расходы казны в текущем году, так как большая часть из запланированных антикризисных мер уже были учтены в бюджетных расходах.

“В целом в данный момент мы считаем, что заявления Минфина скорее являются вербальной интервенцией с целью поддержки настроения в экономике, чем решением стимулировать рост расходов”, - написала она.

Донец считает, что рост бюджетных расходов поддержит экономику, оценивая совокупный вклад фискального стимула в рост ВВП в 2020 году до 2 процентных пунктов.

Правда, в следующем году России, вероятно, придется опять затянуть пояса, несмотря на смягчение правила.

В общенациональном плане восстановления экономики говорится, что уровень предельных расходов в 2021 году будет ограничен параметрами бюджетных ассигнований 2020 года, утвержденных в трехлетнем бюджете, то есть на уровне 19,7 триллиона рублей.

По сравнению с предполагаемыми тратами 2020 года и уровнем расходов, установленным в бюджете на 2021 год - 21,2 триллиона рублей - это уже большое падение, а если не смягчать правило, обязательства пришлось бы резать еще сильнее, сказал источник в Минфине.

Дарья Корсунская; Редактор Екатерина Голубкова

0 : 0
  • narrow-browser-and-phone
  • medium-browser-and-portrait-tablet
  • landscape-tablet
  • medium-wide-browser
  • wide-browser-and-larger
  • medium-browser-and-landscape-tablet
  • medium-wide-browser-and-larger
  • above-phone
  • portrait-tablet-and-above
  • above-portrait-tablet
  • landscape-tablet-and-above
  • landscape-tablet-and-medium-wide-browser
  • portrait-tablet-and-below
  • landscape-tablet-and-below